Introducción
La política social en México es de vital importancia, ha tenido en el último año gran atención y apoyo por la actual administración pública federal, por lo que se ha convertido en parte fundamental del desarrollo de México y de los mexicanos, se desarrolla bajo la batuta de la Secretaría de Desarrollo Social, principalmente a través del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, el cual ha venido incorporando las nuevas tendencias de la administración pública, lo que lo hace por demás interesante, puesto que no es fácil encontrar un programa que tenga características como el servicio civil de carrera al igual que evaluaciones internas y externas.
Es por ello que en este ensayo se pretende en una primera instancia realizar una descripción y análisis del origen, las funciones y las características de la Secretaría de Desarrollo Social, para pasar posteriormente al análisis de los programas que están bajo su abrigo y que por ende conforman la política social de México, un aspecto por demás importante de este trabajo es como esta representada esta secretaría en el estado de Sinaloa, pasando a ser, este tema, motivo de un tercer apartado. Después de ello analízanos el origen del Programa de Desarrollo Social Oportunidades, el cual se ha conservado de administración en administración, siendo un pilar de la SEDESOL, posteriormente se hace mención de sus características; para pasar por último a un tema de vital importancia que hace de Oportunidades un programa suis generis en la administración pública mexicana, nos referimos al tema de las evaluaciones.
Este análisis se llevará acabo a través de investigaciones realizadas en las páginas de Internet oficiales, en la delegación federal de la Secretaría de Desarrollo Social en Sinaloa, y en las oficinas de Oportunidades en la misma entidad federativa, también se utilizó bibliografía de Aguilar Villanueva y del curso de administración pública; y para poder comprender de una mejor manera lo que sucede en el día a día de este programa se realizó una entrevista a la encargada de atención ciudadana del programa de Oportunidades en Sinaloa la Lic. Katia Picos[1], todo con el fin de encontrar una relación, entre la teoría, el deber ser y lo que realmente sucede, y así poder ubicar la brecha entre lo que se hace y lo que se desea hacer.
De esta forma nos pudimos percatar de que a pesar de que esta secretaría y en particular Oportunidades a pesar de contar con herramientas como el servicio civil de carrera y las evaluaciones este tiene que perfeccionarse, es necesario que pase a una transparencia total, en donde se puedan llevar acabo relaciones interinstitucionales confiables, al igual los métodos de evaluación tendrán que ser facultades del organismo evaluador, ya que hasta hoy son coordinados por una dependencia de la administración pública federal, de la misma manera se deberá de incluir a todos los participantes del programa, principalmente a quienes tienen contacto directo con los beneficiados del mismo.
La Secretaría de Desarrollo Social
La actual Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) se empieza a gestar desde el 29 de diciembre de 1976 cuando se realiza una reforma en a la Ley Orgánica de la Administración Pública para crear a la entonces Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, cuyos objetivos se limitaban solamente a atender la problemática de los asentamientos irregulares, seis años después se creó el 29 de diciembre de 1982 la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología la cual atendía solamente los problemas de desarrollo urbano, vivienda y ecología, la diferencia era que en esta secretaría se trataban de resolver estos problemas de manera integral, es decir, ya no por separado; diez años más tarde, con su publicación en el diario oficial de la federación, se crea a través de una fusión entre la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología y la Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP), quien en ese entonces manejaba el Programa Nacional de Solidaridad, la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), quien combatía la pobreza extrema en campesinos y en zonas urbano-marginadas, todas sus acciones se realizaban según establecía el programa Solidaridad.
Lo que buscaba la recién creada SEDESOL era entablar una nueva relación estado-sociedad, sus principales logros fueron descentralizar algunas decisiones importantes y otorgar subsidios a estados y municipios, así como crear espacios comunitarios útiles para el combate a la pobreza.
Considerando lo anterior, podemos observar que la creación de SEDESOL representa en México un organismo especializado, que empieza a actuar de manera descentralizada, y que se preocupa por estrechar lazos con sociedad, tratando de crear políticas públicas que en realidad respondan a las necesidades inmediatas de la población, logrando crear un equilibrio entre lo que es importante para el analista de políticas y lo que es importante para la sociedad, de esta forma se han ido tomando decisiones útiles para lograr su objetivo, subsanar la pobreza extrema.
Un factor importante para lograr comprender lo que hoy en día es SEDESOL es la alternancia que se da en el poder ejecutivo federal, tras más de setenta años de ser gobernados por el Partido Revolucionario Institucional (PRI), la entrada del presidente Vicente Fox proveniente del Partido Acción Nacional (PAN), en la administración pública dio a partir de 2001 un giro a la política social de nuestro país.
Este nuevo enfoque parte de la idea de que lo hecho hasta ese momento era insuficiente, por lo que inicia a implementar políticas de cuarta generación, de igual manera se da una redefinición del concepto de pobreza, ya que esta solamente era medida y entendida según los ingresos de la población, y a partir de ese momento se dió énfasis en las actividades generadores de ingresos, es decir a educación, salud, vivienda, etc., se pasó a lo que Moore llama de una política de síntomas la cual atacaba los resultados de la pobreza, a una política de raíz en donde la prioridad es atacar las causas de la pobreza y no solamente lo que se desprende de ella[2].
Al finalizar la administración de presidente Vicente Fox, entró Felipe Calderón, quien al igual que Fox proviene del Partido Acción Nacional, en esta administración el titular de SEDESOL es el Dr. Ernesto Cordero Arrollo, y el objetivo de la secretaría es:
“Formular y coordinar la política social solidaria y subsidiaria del gobierno federal, orientada hacia el bien común, y ejecutarla en forma corresponsable con la sociedad”[3]
En otras palabras la Secretaría de Desarrollo Social se encarga de formular y coordinar la política social, cuando habla de coordinar se refiere a las relaciones que esta tiene con las diversas secretarías para llevar acabo sus programas, así como los mecanismos que se siguen para integrar a cada una de las delegaciones que esta tiene y a los tres niveles de gobierno, y en cuanto a ejecutarla en forma corresponsable es su intención de que la sociedad también participe, tratando de evitar un paternalismo, que vendría a perjudicar a la población.
La actual política social de SEDESOL, es a largo plazo, se tienen contemplados alrededor de veinticinco años de trabajo para poder observar resultados concretos, pretende lograr que los mexicanos puedan por si mismos obtener niveles de calidad de vida dignos, que se puedan establecer bases para un desarrollo integral de las personas, incluso a través de subsidios, al igual que México pueda contar con una eficiente y eficaz planeación urbana, y con vivienda para todos. Su misión es la de lograr una superación de la pobreza mediante el desarrollo humano integral y dotar de desarrollo urbano y vivienda.
Programas de SEDESOL
Para poder lograr sus objetivos la secretaría de Desarrollo Social cuenta con un nutrido número de programas los cuales se dividen en cinco grandes áreas, en las cuales se encuentran programas específicos:
1. Capacidades:
a) Programa de Desarrollo Humano Oportunidades: el objetivo de este programa es apoyar de manera integral a las familias de pobreza extrema con el fin de que estas cuenten con una mayor calidad de vida, este programa lo analizaremos a detalle en las siguientes páginas de este trabajo.
b) Programa de Abasto Social de Leche a cargo de LICONSA: tiene como objetivo apoyar a las familias a través del suministro de leche, la cual tiene un plus en nutrientes.
c) Programa de Adquisición de Leche Nacional a cargo de LICONSA: este programa pretende adquirir leche nacional en función de la oferta y la demanda, con el fin de minimizar las importaciones de leche de LICONSA.
d) Programa de Abasto Rural a cargo de DICONSA: su principal propósito es contribuir a la superación de la pobreza alimentaría en zonas de alta y muy alta marginación, poniendo a disposición a precios por debajo de los que estipula el mercado a productos básicos, de la misma forma también incentiva la producción local.
e) Programa de Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA: contribuye a mejorar la alimentación de los hogares rurales en los cuales no llegan los programas de oportunidades ni de abasto social de leche, también mejorar los hábitos de alimentación y la higiene a través de capacitación.
2. Patrimonio:
a) Programa de Ahorro, Subsidio, y Crédito para la Vivienda “Tu Casa”: su fin es el de mejorar las condiciones d vida de personas con pobreza patrimonial a través de la entrega de subsidios para construir, comprar, arreglar o mejorar su vivienda.
b) Programa de Vivienda Rural: Pretende mejorar los niveles de habitabilidad de las casas rurales, ya que estas comúnmente se construyen con material de desecho mermando la calidad de vida de sus habitantes.
c) Comisión para la Regularización de Tenencia de la Tierra (CORETT): es una comisión descentralizada que pertenece a SEDESOL, la cual se encarga de la regularización de lotes y el respeto y creación de reservas territoriales.
3. Desarrollo territorial:
a) Programa Hábitat: centra sus acciones en contribuir a erradicar la pobreza urbana, tratando de hacer ciudades más ordenadas y seguras.
b) Programa de Rescate a los Espacios Públicos: este programa consiste en recuperar los espacios públicos para lograr una cohesión social, ya que estos se han venido perdiendo al ampliarse la mancha urbana.
4. Inclusión y protección social:
a) Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas: esta dirigido a la atención a los trabajadores temporales del campo, brindándoles una atención oportuna a través de la vinculación de los tres órganos de gobierno, al igual que incentivando que los jornaleros se integren y cooperen.
b) Programa Jóvenes por México: permite que los jóvenes participen en subsanar los rezagos que existen en diversos sectores sociales, principalmente los rezagos educativos, por ello lo que principalmente promueven son encuentros académicos además de diversas actividades.
c) Programa de Apoyo a las Instancias de la Mujer en las Entidades Federativas: tiene como objetivo fortalecer las acciones de inclusión del género femenino de los tres niveles de gobierno, al defender sus derechos y pugnar por una equidad.
d) Programa de Coinversión Social: este programa fomenta el desarrollo social y humano de personas en pobreza, al realizar en conjunto sociedad y gobierno proyectos que le permitan salir adelante.
e) Programa de Atención a los Adultos Mayores: contribuye a que los adultos de 60 años o más logren superar las condiciones de pobreza extrema alimentaría al otorgarles recursos económicos.
f) Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores: dirige sus esfuerzos a promover el desarrollo integral de los adultos de 60 años y más, al igual que es el formulador y evaluador de las políticas que los benefician.
g) Programa de Atención a los Adultos Mayores de 70 años y más en Zonas Rurales (70 y +): esta enfocado a atender a personas de más de 70 años que vivan en zonas rurales, y que anexado a las condiciones particulares de su lugar de residencia no pueden trabajar y por lo tanto no tiene un ingreso fijo, este programa mejora su calidad de vida a través de recursos económicos.
5. Generación de oportunidades de ingresos:
a) Programa de Opciones Productivas: contribuyen al desarrollo de personas con alto grado de marginación que habitan en microrregiones al apoyar la elaboración de proyectos productivos viables y sustentables.
b) Programa de Empleo Temporal: esta orientado a combatir la desigualdad que existe en la designación de recursos para atacar la pobreza extrema, a través de empleo temporal en donde mejoran la infraestructura del país.
c) Programa de Desarrollo Local (Microrregiones): su objetivo es impulsar la creación de microrregiones a través de acciones que beneficien a toda la población, creando centros estratégicos comunitarios.
d) Programas del Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías: apoya a los artesanos mexicanos que viven en pobreza extrema, y que conservan las técnicas y diseños tradicionales, esto a través de sus programas de adquisición de artesanías, consignación, financiamiento a la producción, capacitación y asistencia técnica a artesanos, y la organización de concursos de arte popular.
e) Programa 3 x 1 para migrantes: su objetivo es elevar la calidad de vida de las personas a través de las aportaciones económicas de los migrantes y los tres niveles de gobierno.
f) Programa de Guarderías y Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras: sus acciones son encaminadas a reducir los costos del cuidado infantil, para apoyar principalmente a madres trabajadoras[4].
De esta forma teniendo en mente lo antes mencionado, tenemos programas que de manera integral apoyan a las personas en pobreza extrema, ya sea de ingresos, de educación o incluso alimentaría a aspirar a una mayor calidad de vida, esto solamente se puede lograr al contar con el apoyo de diversas secretarías y con los tres órdenes de gobierno, y la participación indispensable de los beneficiarios y la ciudadanía en general.
SEDESOL en Sinaloa
La Secretaría de Desarrollo Social cuenta con una delegación federal en el Estado de Sinaloa, la cual es presidida por el Ing. Zenén Aarón Xóchihua Enciso, también SEDESOL cuenta con una similar en la administración pública estatal, de nombre Secretaría de Desarrollo Social y Sustentable. La secretaría a nivel estatal esta a cargo del Ing. Pablo Moreno Cota, la cual tiene como objetivo:
“Ejecutar la política social y sustentable, con el propósito de crear un entorno en el cual, cada uno de los sinaloenses tengan garantizada la equidad de oportunidades; aumenten su capacidad productiva y creativa; y de que se respete el medio ambiente y los recursos naturales[5]”.
Podemos percatarnos que este objetivo es muy similar al de la SEDESOL a nivel federal, la gran diferencia es que en esta última no se enfatiza en la correlación y en la participación del individuo, sin embargo el objetivo primordial en ambas es la equidad de oportunidades y el aumento de capacidades de los individuos.
Otra diferencia es que en el nivel estatal solamente encontramos los programas de Solicitud de Crédito para Proyectos Productivos del Programa Fogaess, Control de Residuos Sólidos, Autorización en Materia de Impacto y/o Riesgo Ambiental, Incentivos Estatales, Desarrollo Local Microrregiones, 3 x 1 para Migrantes, Atención a Jornaleros Agrícolas y Construcción de Techumbres Metálicas[6]. El que solo se ejecuten estos programas es por las características de la población sinaloense, ya que con estos programas se responden a las necesidades de primera mano de la misma.
Creemos que es importante señalar que el programa Oportunidades que es el que nos ocupa es ejecutado en el Estado de Sinaloa por una delegación perteneciente al nivel federal, esto con el fin de que no se convierta en botín político y por lo tanto se condicionen los apoyos, según la pertenencia o bien apoyo a cierto partido político. Sin embargo es dudosa esta pretensión, porque la administración federal también suele aprovecharse de la política social en tiempos electorales, tal como lo hemos notado en estos últimos meses por parte del actual presidente, al prestarle mayor atención y enfatizar a programas como Oportunidades, y al crear Vivir Mejor.
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades
Los orígenes del programa Oportunidades se remontan a la mitad del sexenio del presidente Carlos Salinas de Gortari, cuando este modifica el Convenio Único de Desarrollo (CUDE) mediante el cual se coordinaban los tres órdenes de gobierno para lograr ser un instrumento para el desarrollo, mediante esa modificación pasa a ser el Convenio de Desarrollo Social (CDS), este cambio era para que el CDS se convirtiera en un instrumento ejecutor del programa Solidaridad, esto tras elegirse el combate a la pobreza como una política pública central de la entonces administración.
De esta forma Solidaridad tenía como objetivo mejorar las condiciones de vida de la población más pobre del país, llegando a convertirse incluso en el sinónimo de la política social del gobierno federal. Según Ignacio Pichardo el éxito del programa se debió a que recogía los principales problemas de la sociedad y que incluía la participación de la misma[7].
En 1994 el periodo de Salinas concluyó, y al arribo de la nueva administración federal encabezada por Ernesto Zedillo, Solidaridad desapareció, esto tras un análisis profundo, en el cual se dieron cuenta de que a pesar de los esfuerzos y el intento de descentralizar el programa, la pobreza extrema había incrementado considerablemente y el antiguo programa fortalecía el federalismo aunque discretamente, por otro lado Solidaridad concentraba sus acciones en la infraestructura y las condiciones físicas de las personas, por lo que se atacaban solo síntomas de la pobreza y no las raíces.
Para el gobierno de Zedillo la raíz de la pobreza estaba en la desnutrición, la enfermedad y la ignorancia por lo que se creo el Programa Nacional de Educación, Salud y Alimentación, el PROGRESA[8]. Este programa otorgó recursos al núcleo familiar a través de las madres de familia, pero la gran diferencia es que PROGRESA no era el sinónimo de la política social sino una acción más dentro de ella.
No es sino hasta la administración de Vicente Fox, cuando PRGORESA pasa a ser Oportunidades, con el enfoque de la nueva definición de pobreza, este programa se ha mantenido en la actual administración, precedida por Felipe Calderón[9]. De esta forma nos podemos dar cuenta que es un programa que a trascendido y ha tenido una continuidad envidiable, se ha modificado, y sus enfoques han cambiado, sin embargo el objetivo ha permanecido intacto, erradicar la pobreza extrema.
Características de Oportunidades
Actualmente Oportunidades es un programa para la superación de la pobreza extrema, esto mediante apoyos en educación, salud, nutrición e ingresos. Para poder lograr dicho objetivo se requiere de la participación interinstitucional de la Secretaría de Educación Pública, la Secretaría de Salud, el Instituto Mexicano del Seguro Social, la Secretaría de Desarrollo Social, y los gobiernos estatales y municipales. Son pues estas relaciones interinstitucionales una característica indispensable para poder lograr las funciones de este programa.
De esta forma lo que hace oportunidades es generar incentivos para la salud, la nutrición y la educación, logrando que las propias comunidades sean las creadoras de su desarrollo y no se cree un paternalismo, y por lo tanto permitir que el gobierno haga todo; ya que a partir de que los beneficiarios del programa acuden a citas médicas, asisten a la escuela, y tienen cierta alimentación son acreedores a incentivos económicos, si sólo se otorgarán recursos económicos lo que se estaría haciendo es incentivar a que la población siga manteniendo su estatus quo; la inclusión y exclusión de las familias al programa se da a través de encuestas, en donde el criterio y la observación del encuestador es trascendental.
Este programa cuenta con Servicio Civil de Carrera, el cual otorga plazas por concurso, según las nuevas tendencias de la administración pública, también tiene un sitio y un sistema de transparencia y rendición de cuentas, al igual que con múltiples evaluaciones externas e internas, siendo este último el tema a tratar posteriormente. Con lo anterior nos damos cuenta del esfuerzo del gobierno federal y más concretamente de la Secretaría de Desarrollo Social por transitar y aprender de las nuevas tendencias y experiencias de las administraciones públicas mundiales.
Las evaluaciones externas en Oportunidades
Una de las características de Oportunidades son sus evaluaciones; desde 1999 este programa se ha evaluado cualitativa y cuantitativamente, interna y externamente; esto con el objetivo de identificar los efectos directos e indirectos atribuibles al programa, al igual que las áreas de mejora; según Meny y Thoenig evaluar una política pública es:
Apreciar los efectos atribuibles a una intervención gubernamental en un campo específico de la vida social y del entorno físico. La evaluación es, por lo tanto, un camino, un modo de razonamiento asumido por el analista[10].
Es decir, evaluar es medir los efectos de la acción gubernamental; pero también hay que tomar muy en cuenta que toda evaluación es un juicio hecho sobre un dato con referencia a un valor; en este proceso los valores son de gran influencia, ya que estos solo tienen una jerarquización personal, y no general.
En el caso de Oportunidades la última evaluación externa de la que fue objeto fue en 2007 por el Centro de Estudios Estratégicos del Tecnológico de Monterrey Campus Ciudad de México, coordinada por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL)[11].
El Tecnológico de Monterrey es una institución externa, independiente y autónoma, por otro lado la CONEVAL es un organismo establecido por la Ley General de Desarrollo Social, el cual es un organismo público descentralizado de la administración pública federal, a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social; el propósito de la CONEVAL es el de generar información objetiva sobre la pobreza en México y sobre el cumplimiento de metas y objetivos de la política social mexicana. Entre sus funciones se encuentran principalmente las de establecer criterios y lineamientos para las metodologías de evaluación, dar a conocer las evaluaciones de los diferentes programas de desarrollo social, y aprobar los indicadores de resultados. Todas sus decisiones las toma a través de un Comité[12], el cual encabeza el titular de la SEDESOL, también lo integran seis académicos, y un secretario ejecutivo.
Considerando lo antes descrito, hay que mencionar que la CONEVAL coordina todas las evaluaciones de Oportunidades, ya sean internas o externas, lo que pone en tela de juicio la objetividad y por lo tanto la confiabilidad de las evaluaciones hechas al programa, puesto que ello se presta a que las cifras se maquillen, cabe mencionar que no decimos que así sea, sin embargo si se presta a ello.
Algo de gran relevancia que menciona la última evaluación es, que el programa de Oportunidades, si es evaluado, sin embargo a excepciones, la mayoría de las observaciones hechas a el diseño e implementación del programa no se han convertido en acciones, es decir, no hay un FODA completo, ya que se sabe cuales son las fortalezas, las debilidades, más no se ha transitado en buscar las oportunidades para traducirlas en acciones; a pesar de ser esto último lo más importante, ya que de nada sirven los procedimientos anteriores si no se concluye en acciones que ayuden a incrementar la calidad del programa; otro dato significativo es que tras haber tenido una evaluación no se reformula el programa, esto viene a confirmar lo antes descrito[13].
Así Oportunidades se ha ubicado como uno de los programas más exitosos de la política social mexicana, muestra de ello es que como lo dice Robert Zoellick presidente del Banco de México más de 185 países han venido a México a aprender de este programa, llegando a aplicarse en más de 30 países, es innegable el avance que se ha venido dando en la política social mexicana a través de este programa, pero si bien es cierto que se ha dado un gran paso al transitar a la evaluación, también lo es que estas habrán de perfeccionarse y de trasparentar los métodos que se utilizan para poder emitir resultados cien por ciento confiables.
De igual forma se tendrá que transitar a la inclusión de la opinión de las personas que trabajan directamente con la población objetivo, al igual que se tendrán que hacer modificaciones y adaptaciones según la entidad federativa que se atienda; ya que a través de una entrevista realizada, nos pudimos percatar que los operadores del programa Oportunidades desconocen las evaluaciones externas que se llevan acabo, ya que no participan en ellas, no conocen sus resultados y mucho menos realizan acciones para fortalecer el programa, puesto que todo esto se maneja en la más alta jerarquía del organigrama, dejando por un lado a las piezas claves, es decir no tomando en cuenta a las personas que interactúan directamente con el ciudadano[14].
Conclusiones
Oportunidades es un programa que se ha contado desde su origen con un seguimiento de administración en administración, lo cual ha permitido que este se vaya enfocando y vaya cumpliendo sus objetivos, al igual que logre fijarse metas a largo plazo, y parte de esas metas tendrá que ser el de perfeccionar una de sus más importantes herramientas, la evaluación.
De gran importancia es que ya se cuente con evaluaciones externas en este programa, sin embargo estas deben de contar con requisitos específicos y rigurosos para así poder garantizar su confiabilidad y objetividad, por lo que creemos que en cuanto a evaluaciones externas estas se tendrán que deslindar de la CONEVAL, ya que esta como ya lo hemos mencionado es aparte de la administración pública federal y es coordinada por la SEDESOL, por lo que el grado de confiabilidad desciende considerablemente.
Por otro lado será necesario que se integren y se tomen en cuenta a los operadores de Oportunidades, ya que son ellos quienes mejor conocen el sentir de los beneficiados, y quienes pueden observar las fortalezas y debilidades del programa en el día a día, esto significa que las decisiones no e deben tomar solamente en un comité nacional, en donde oligarquicamente solamente se tomen en cuenta las opiniones de las más altas jerarquías, ya que esto genera que se de un distanciamiento con las sociedades; no hay que dejar pasar que las evaluaciones se deben de dar a conocer más intensamente, con un mayo énfasis en quienes son parte del programa.
De nada sirven las evaluaciones si no se toman en cuenta las recomendaciones, ya que es precisamente el objetivo de las mismas, es decir lo que se pretende es encontrar fortalezas y debilidades para que se tomen acciones que puedan convertir estas últimas en oportunidades que coadyuven a incrementar la calidad de Oportunidades, se debe de romper con ese esquema de evaluar solamente por evaluar, se debe de evaluar pero para poder finalizar el ciclo, es decir se deben de tomar en cuenta las recomendaciones para hacer de oportunidades un mejor programa.
De esta forma tenemos que Oportunidades ha tenido una transición incompleta, tendrá que esforzarse para poder que todas sus características realmente sean el deber ser, y no se distorsionen con la práctica, para toma ventaja de ellas, es decir la brecha aún es amplia, sin embargo no es imposible de cerrar, para ello e tendrá que gestionar y concienciar a todos sus integrantes, y seguir en la idea de perseguir el bien común, dejando aún más de lado los intereses personales, puesto que estos e asoman algunas veces.
Bibliografía
Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Ciudad de México (2007), Evaluación de consistencia y resultados 2007. Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. Resumen ejecutivo, México DF., CONEVAL.
Manual ciudadano (2007), México, SEDESOL.
Many, Ives y Thoeny Jean-Claude (1992), Las políticas públicas, España, Ariel ciencia política.
Moore, Mark (1993) Anatomía del problema de la heroína: un ejercicio de definición del problema, México D.F., Miguel Ángel Purrúa.
Pichardo Pagaza, Ignacio (2008) Introducción a la nueva administración pública de México, México D.F., Instituto Nacional de Administración Pública.
Fuentes electrónicas
Secretaría de Desarrollo Social y Sustentable (2008) Misión, Visión y Valores, consultado el día 03 de julio de 2008 en: http://laip.sinaloa.gob.mx/LAIP/Secretaria/SPD /organizacion/miviva/
SEDESOL (2008) ¿Quiénes somos?, consultado el lunes 02 de julio de 2008 en: http://www.sedesol.gob.mx/index/index.php?sec=10&len=1
Anexo I
Organigramas
· Organigrama del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.
· Organigrama de Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL).
Comité Directivo, miembros consejeros:
Act. Ernesto Cordero Arroyo : Secretario de Desarrollo Social, Presidente€.Investigadores Académicos
Dr. Agustín Escobar Latapí: Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social-Occidente, Consejero.
Dr. Fernando A. Cortés Cáceres: El Colegio de México, Consejero.
Dra. Ma. Graciela Freyermuth Enciso: Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social-Sureste, Consejero.
Dr. Juan Ángel Rivera Dommarco: Instituto Nacional de Salud Pública, Consejero.
Dr. Félix Acosta Díaz: El Colegio de la Frontera Norte, Consejero.
Dra. Graciela Ma. Teruel Belismelis: Universidad Iberoamericana, Consejero.ÓRGANO DE VIGILANCIA
Lic. Samuel Alcocer Flores: Comisario Público Propietario ante el CONEVAL.
Lic. Alejandro González Roldan: Comisario Público Suplente ante el CONEVAL.
NOTAS: Es importante señalar que no se anexan los organigramas de SEDESOL, y de su delegación en el estado de Sinaloa porque la información no esta disponible por el momento.
Anexo II
Entrevista
Datos:
Entrevistada: Lic. Katia Picos.
Cargo: Atención Ciudadana, Oportunidades.
Día de la entrevista: Jueves 5 de junio de 2008.
Lugar: Oficinas del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.
Cuestionario:
1. ¿Cuál es la frecuencia en las evaluaciones del programa de Oportunidades? Desconozco la frecuencia de ellas, sin embargo la última fue el año pasado.
2. ¿Existen evaluaciones que midan el impacto del programa solamente para el Estado de Sinaloa? Sí, existen dos, una cada dos meses, se llama “Seguimiento de Indicadores Operativos”, en donde evaluamos como se operó el programa y que se entregó, otra es el llamado “Punto Centinela”, que se lleva acabo cada seis meses, donde personal de Oportunidades va a las comunidades y realiza encuestas, para constatar como se ha aplicado el programa.
3. ¿Qué objetividad, o confiabilidad puede tener la última evaluación llevada acabo a Oportunidades por el Tecnológico de Monterrey campus Ciudad de México, si esta fue coordinada por el CONEVAL, si este último pertenece a la administración pública federal? Creo que si una institución pública y una institución privada tienen un mismo resultado respecto a los resultados de Oportunidades, entonces se puede tener confianza, y creo que es por ello que este programa ha trascendido de administración en administración.
4. Evaluar exige reformular. Nosotros no tenemos acceso a ello, supongo que después de cada evaluación el Comité Técnico Nacional se reúne, y deciden que hacer.
5. ¿Cuál es el seguimiento que se les da a las observaciones hechas por el organismo evaluador? Eso le corresponde al Comité Técnico Nacional, nosotros solo realizamos las acciones que el manual nos marca.
6. ¿Porqué se la evaluación a las familias es de cada 6 años? Es según la administración y el año en que la familia se incluyó al programa, hay familias que se evalúan cada 5 y 6 años y otras cada 8 y 9 años.
NOTAS: Notamos un gran desconocimiento de las evaluaciones del programa, ya que no había un conocimiento certero de lo que implica la evaluación externa, de igual forma pudimos notar un gran apego al manual y poca libertad para solucionar problemas, esto debido a que a la hora de que la Licenciada contestaba las preguntas recurría frecuentemente al manual, lo que evidenciaba aparte de su gran apego cierto desconocimiento.
[1] Véase Anexo II
[2] Moore, Mark (1993) Anatomía del problema de la heroína: un ejercicio de definición del problema, México D.F., Miguel Ángel Purrúa, P. 199
[3] SEDESOL (2008) ¿Quiénes somos?, consultado el lunes 02 de julio de 2008 en: http://www.sedesol.gob.mx/index/index.php?sec=10&len=1
[4] Manual ciudadano (2007), México, SEDESOL.
[5] Secretaría de Desarrollo Social y Sustentable (2008) Misión, Visión y Valores, consultado el día 03 de julio de 2008 en: http://laip.sinaloa.gob.mx/LAIP/Secretaria/SPD/organizacion/miviva/
[6] Ibidem
[7] Pichardo Pagaza, Ignacio (2008) Introducción a la nueva administración pública de México, México D.F., Instituto Nacional de Administración Pública, P. 62.
[8] Ibidem
[9] Véase Anexo I, para ver el organigrama.
[10] Many, Ives y Thoeny Jean-Claude (1992), Las políticas públicas, España, Ariel ciencia política, P. 195.
[11] Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Ciudad de México (2007), Evaluación de consistencia y resultados 2007. Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. Resumen ejecutivo, México DF., CONEVAL, P. 2.
[12] Véase Anexo I.
[13] Véase Anexo II, pregunta 4.
[14] Véase Anexo II.
La política social en México es de vital importancia, ha tenido en el último año gran atención y apoyo por la actual administración pública federal, por lo que se ha convertido en parte fundamental del desarrollo de México y de los mexicanos, se desarrolla bajo la batuta de la Secretaría de Desarrollo Social, principalmente a través del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, el cual ha venido incorporando las nuevas tendencias de la administración pública, lo que lo hace por demás interesante, puesto que no es fácil encontrar un programa que tenga características como el servicio civil de carrera al igual que evaluaciones internas y externas.
Es por ello que en este ensayo se pretende en una primera instancia realizar una descripción y análisis del origen, las funciones y las características de la Secretaría de Desarrollo Social, para pasar posteriormente al análisis de los programas que están bajo su abrigo y que por ende conforman la política social de México, un aspecto por demás importante de este trabajo es como esta representada esta secretaría en el estado de Sinaloa, pasando a ser, este tema, motivo de un tercer apartado. Después de ello analízanos el origen del Programa de Desarrollo Social Oportunidades, el cual se ha conservado de administración en administración, siendo un pilar de la SEDESOL, posteriormente se hace mención de sus características; para pasar por último a un tema de vital importancia que hace de Oportunidades un programa suis generis en la administración pública mexicana, nos referimos al tema de las evaluaciones.
Este análisis se llevará acabo a través de investigaciones realizadas en las páginas de Internet oficiales, en la delegación federal de la Secretaría de Desarrollo Social en Sinaloa, y en las oficinas de Oportunidades en la misma entidad federativa, también se utilizó bibliografía de Aguilar Villanueva y del curso de administración pública; y para poder comprender de una mejor manera lo que sucede en el día a día de este programa se realizó una entrevista a la encargada de atención ciudadana del programa de Oportunidades en Sinaloa la Lic. Katia Picos[1], todo con el fin de encontrar una relación, entre la teoría, el deber ser y lo que realmente sucede, y así poder ubicar la brecha entre lo que se hace y lo que se desea hacer.
De esta forma nos pudimos percatar de que a pesar de que esta secretaría y en particular Oportunidades a pesar de contar con herramientas como el servicio civil de carrera y las evaluaciones este tiene que perfeccionarse, es necesario que pase a una transparencia total, en donde se puedan llevar acabo relaciones interinstitucionales confiables, al igual los métodos de evaluación tendrán que ser facultades del organismo evaluador, ya que hasta hoy son coordinados por una dependencia de la administración pública federal, de la misma manera se deberá de incluir a todos los participantes del programa, principalmente a quienes tienen contacto directo con los beneficiados del mismo.
La Secretaría de Desarrollo Social
La actual Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) se empieza a gestar desde el 29 de diciembre de 1976 cuando se realiza una reforma en a la Ley Orgánica de la Administración Pública para crear a la entonces Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, cuyos objetivos se limitaban solamente a atender la problemática de los asentamientos irregulares, seis años después se creó el 29 de diciembre de 1982 la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología la cual atendía solamente los problemas de desarrollo urbano, vivienda y ecología, la diferencia era que en esta secretaría se trataban de resolver estos problemas de manera integral, es decir, ya no por separado; diez años más tarde, con su publicación en el diario oficial de la federación, se crea a través de una fusión entre la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología y la Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP), quien en ese entonces manejaba el Programa Nacional de Solidaridad, la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), quien combatía la pobreza extrema en campesinos y en zonas urbano-marginadas, todas sus acciones se realizaban según establecía el programa Solidaridad.
Lo que buscaba la recién creada SEDESOL era entablar una nueva relación estado-sociedad, sus principales logros fueron descentralizar algunas decisiones importantes y otorgar subsidios a estados y municipios, así como crear espacios comunitarios útiles para el combate a la pobreza.
Considerando lo anterior, podemos observar que la creación de SEDESOL representa en México un organismo especializado, que empieza a actuar de manera descentralizada, y que se preocupa por estrechar lazos con sociedad, tratando de crear políticas públicas que en realidad respondan a las necesidades inmediatas de la población, logrando crear un equilibrio entre lo que es importante para el analista de políticas y lo que es importante para la sociedad, de esta forma se han ido tomando decisiones útiles para lograr su objetivo, subsanar la pobreza extrema.
Un factor importante para lograr comprender lo que hoy en día es SEDESOL es la alternancia que se da en el poder ejecutivo federal, tras más de setenta años de ser gobernados por el Partido Revolucionario Institucional (PRI), la entrada del presidente Vicente Fox proveniente del Partido Acción Nacional (PAN), en la administración pública dio a partir de 2001 un giro a la política social de nuestro país.
Este nuevo enfoque parte de la idea de que lo hecho hasta ese momento era insuficiente, por lo que inicia a implementar políticas de cuarta generación, de igual manera se da una redefinición del concepto de pobreza, ya que esta solamente era medida y entendida según los ingresos de la población, y a partir de ese momento se dió énfasis en las actividades generadores de ingresos, es decir a educación, salud, vivienda, etc., se pasó a lo que Moore llama de una política de síntomas la cual atacaba los resultados de la pobreza, a una política de raíz en donde la prioridad es atacar las causas de la pobreza y no solamente lo que se desprende de ella[2].
Al finalizar la administración de presidente Vicente Fox, entró Felipe Calderón, quien al igual que Fox proviene del Partido Acción Nacional, en esta administración el titular de SEDESOL es el Dr. Ernesto Cordero Arrollo, y el objetivo de la secretaría es:
“Formular y coordinar la política social solidaria y subsidiaria del gobierno federal, orientada hacia el bien común, y ejecutarla en forma corresponsable con la sociedad”[3]
En otras palabras la Secretaría de Desarrollo Social se encarga de formular y coordinar la política social, cuando habla de coordinar se refiere a las relaciones que esta tiene con las diversas secretarías para llevar acabo sus programas, así como los mecanismos que se siguen para integrar a cada una de las delegaciones que esta tiene y a los tres niveles de gobierno, y en cuanto a ejecutarla en forma corresponsable es su intención de que la sociedad también participe, tratando de evitar un paternalismo, que vendría a perjudicar a la población.
La actual política social de SEDESOL, es a largo plazo, se tienen contemplados alrededor de veinticinco años de trabajo para poder observar resultados concretos, pretende lograr que los mexicanos puedan por si mismos obtener niveles de calidad de vida dignos, que se puedan establecer bases para un desarrollo integral de las personas, incluso a través de subsidios, al igual que México pueda contar con una eficiente y eficaz planeación urbana, y con vivienda para todos. Su misión es la de lograr una superación de la pobreza mediante el desarrollo humano integral y dotar de desarrollo urbano y vivienda.
Programas de SEDESOL
Para poder lograr sus objetivos la secretaría de Desarrollo Social cuenta con un nutrido número de programas los cuales se dividen en cinco grandes áreas, en las cuales se encuentran programas específicos:
1. Capacidades:
a) Programa de Desarrollo Humano Oportunidades: el objetivo de este programa es apoyar de manera integral a las familias de pobreza extrema con el fin de que estas cuenten con una mayor calidad de vida, este programa lo analizaremos a detalle en las siguientes páginas de este trabajo.
b) Programa de Abasto Social de Leche a cargo de LICONSA: tiene como objetivo apoyar a las familias a través del suministro de leche, la cual tiene un plus en nutrientes.
c) Programa de Adquisición de Leche Nacional a cargo de LICONSA: este programa pretende adquirir leche nacional en función de la oferta y la demanda, con el fin de minimizar las importaciones de leche de LICONSA.
d) Programa de Abasto Rural a cargo de DICONSA: su principal propósito es contribuir a la superación de la pobreza alimentaría en zonas de alta y muy alta marginación, poniendo a disposición a precios por debajo de los que estipula el mercado a productos básicos, de la misma forma también incentiva la producción local.
e) Programa de Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA: contribuye a mejorar la alimentación de los hogares rurales en los cuales no llegan los programas de oportunidades ni de abasto social de leche, también mejorar los hábitos de alimentación y la higiene a través de capacitación.
2. Patrimonio:
a) Programa de Ahorro, Subsidio, y Crédito para la Vivienda “Tu Casa”: su fin es el de mejorar las condiciones d vida de personas con pobreza patrimonial a través de la entrega de subsidios para construir, comprar, arreglar o mejorar su vivienda.
b) Programa de Vivienda Rural: Pretende mejorar los niveles de habitabilidad de las casas rurales, ya que estas comúnmente se construyen con material de desecho mermando la calidad de vida de sus habitantes.
c) Comisión para la Regularización de Tenencia de la Tierra (CORETT): es una comisión descentralizada que pertenece a SEDESOL, la cual se encarga de la regularización de lotes y el respeto y creación de reservas territoriales.
3. Desarrollo territorial:
a) Programa Hábitat: centra sus acciones en contribuir a erradicar la pobreza urbana, tratando de hacer ciudades más ordenadas y seguras.
b) Programa de Rescate a los Espacios Públicos: este programa consiste en recuperar los espacios públicos para lograr una cohesión social, ya que estos se han venido perdiendo al ampliarse la mancha urbana.
4. Inclusión y protección social:
a) Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas: esta dirigido a la atención a los trabajadores temporales del campo, brindándoles una atención oportuna a través de la vinculación de los tres órganos de gobierno, al igual que incentivando que los jornaleros se integren y cooperen.
b) Programa Jóvenes por México: permite que los jóvenes participen en subsanar los rezagos que existen en diversos sectores sociales, principalmente los rezagos educativos, por ello lo que principalmente promueven son encuentros académicos además de diversas actividades.
c) Programa de Apoyo a las Instancias de la Mujer en las Entidades Federativas: tiene como objetivo fortalecer las acciones de inclusión del género femenino de los tres niveles de gobierno, al defender sus derechos y pugnar por una equidad.
d) Programa de Coinversión Social: este programa fomenta el desarrollo social y humano de personas en pobreza, al realizar en conjunto sociedad y gobierno proyectos que le permitan salir adelante.
e) Programa de Atención a los Adultos Mayores: contribuye a que los adultos de 60 años o más logren superar las condiciones de pobreza extrema alimentaría al otorgarles recursos económicos.
f) Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores: dirige sus esfuerzos a promover el desarrollo integral de los adultos de 60 años y más, al igual que es el formulador y evaluador de las políticas que los benefician.
g) Programa de Atención a los Adultos Mayores de 70 años y más en Zonas Rurales (70 y +): esta enfocado a atender a personas de más de 70 años que vivan en zonas rurales, y que anexado a las condiciones particulares de su lugar de residencia no pueden trabajar y por lo tanto no tiene un ingreso fijo, este programa mejora su calidad de vida a través de recursos económicos.
5. Generación de oportunidades de ingresos:
a) Programa de Opciones Productivas: contribuyen al desarrollo de personas con alto grado de marginación que habitan en microrregiones al apoyar la elaboración de proyectos productivos viables y sustentables.
b) Programa de Empleo Temporal: esta orientado a combatir la desigualdad que existe en la designación de recursos para atacar la pobreza extrema, a través de empleo temporal en donde mejoran la infraestructura del país.
c) Programa de Desarrollo Local (Microrregiones): su objetivo es impulsar la creación de microrregiones a través de acciones que beneficien a toda la población, creando centros estratégicos comunitarios.
d) Programas del Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías: apoya a los artesanos mexicanos que viven en pobreza extrema, y que conservan las técnicas y diseños tradicionales, esto a través de sus programas de adquisición de artesanías, consignación, financiamiento a la producción, capacitación y asistencia técnica a artesanos, y la organización de concursos de arte popular.
e) Programa 3 x 1 para migrantes: su objetivo es elevar la calidad de vida de las personas a través de las aportaciones económicas de los migrantes y los tres niveles de gobierno.
f) Programa de Guarderías y Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras: sus acciones son encaminadas a reducir los costos del cuidado infantil, para apoyar principalmente a madres trabajadoras[4].
De esta forma teniendo en mente lo antes mencionado, tenemos programas que de manera integral apoyan a las personas en pobreza extrema, ya sea de ingresos, de educación o incluso alimentaría a aspirar a una mayor calidad de vida, esto solamente se puede lograr al contar con el apoyo de diversas secretarías y con los tres órdenes de gobierno, y la participación indispensable de los beneficiarios y la ciudadanía en general.
SEDESOL en Sinaloa
La Secretaría de Desarrollo Social cuenta con una delegación federal en el Estado de Sinaloa, la cual es presidida por el Ing. Zenén Aarón Xóchihua Enciso, también SEDESOL cuenta con una similar en la administración pública estatal, de nombre Secretaría de Desarrollo Social y Sustentable. La secretaría a nivel estatal esta a cargo del Ing. Pablo Moreno Cota, la cual tiene como objetivo:
“Ejecutar la política social y sustentable, con el propósito de crear un entorno en el cual, cada uno de los sinaloenses tengan garantizada la equidad de oportunidades; aumenten su capacidad productiva y creativa; y de que se respete el medio ambiente y los recursos naturales[5]”.
Podemos percatarnos que este objetivo es muy similar al de la SEDESOL a nivel federal, la gran diferencia es que en esta última no se enfatiza en la correlación y en la participación del individuo, sin embargo el objetivo primordial en ambas es la equidad de oportunidades y el aumento de capacidades de los individuos.
Otra diferencia es que en el nivel estatal solamente encontramos los programas de Solicitud de Crédito para Proyectos Productivos del Programa Fogaess, Control de Residuos Sólidos, Autorización en Materia de Impacto y/o Riesgo Ambiental, Incentivos Estatales, Desarrollo Local Microrregiones, 3 x 1 para Migrantes, Atención a Jornaleros Agrícolas y Construcción de Techumbres Metálicas[6]. El que solo se ejecuten estos programas es por las características de la población sinaloense, ya que con estos programas se responden a las necesidades de primera mano de la misma.
Creemos que es importante señalar que el programa Oportunidades que es el que nos ocupa es ejecutado en el Estado de Sinaloa por una delegación perteneciente al nivel federal, esto con el fin de que no se convierta en botín político y por lo tanto se condicionen los apoyos, según la pertenencia o bien apoyo a cierto partido político. Sin embargo es dudosa esta pretensión, porque la administración federal también suele aprovecharse de la política social en tiempos electorales, tal como lo hemos notado en estos últimos meses por parte del actual presidente, al prestarle mayor atención y enfatizar a programas como Oportunidades, y al crear Vivir Mejor.
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades
Los orígenes del programa Oportunidades se remontan a la mitad del sexenio del presidente Carlos Salinas de Gortari, cuando este modifica el Convenio Único de Desarrollo (CUDE) mediante el cual se coordinaban los tres órdenes de gobierno para lograr ser un instrumento para el desarrollo, mediante esa modificación pasa a ser el Convenio de Desarrollo Social (CDS), este cambio era para que el CDS se convirtiera en un instrumento ejecutor del programa Solidaridad, esto tras elegirse el combate a la pobreza como una política pública central de la entonces administración.
De esta forma Solidaridad tenía como objetivo mejorar las condiciones de vida de la población más pobre del país, llegando a convertirse incluso en el sinónimo de la política social del gobierno federal. Según Ignacio Pichardo el éxito del programa se debió a que recogía los principales problemas de la sociedad y que incluía la participación de la misma[7].
En 1994 el periodo de Salinas concluyó, y al arribo de la nueva administración federal encabezada por Ernesto Zedillo, Solidaridad desapareció, esto tras un análisis profundo, en el cual se dieron cuenta de que a pesar de los esfuerzos y el intento de descentralizar el programa, la pobreza extrema había incrementado considerablemente y el antiguo programa fortalecía el federalismo aunque discretamente, por otro lado Solidaridad concentraba sus acciones en la infraestructura y las condiciones físicas de las personas, por lo que se atacaban solo síntomas de la pobreza y no las raíces.
Para el gobierno de Zedillo la raíz de la pobreza estaba en la desnutrición, la enfermedad y la ignorancia por lo que se creo el Programa Nacional de Educación, Salud y Alimentación, el PROGRESA[8]. Este programa otorgó recursos al núcleo familiar a través de las madres de familia, pero la gran diferencia es que PROGRESA no era el sinónimo de la política social sino una acción más dentro de ella.
No es sino hasta la administración de Vicente Fox, cuando PRGORESA pasa a ser Oportunidades, con el enfoque de la nueva definición de pobreza, este programa se ha mantenido en la actual administración, precedida por Felipe Calderón[9]. De esta forma nos podemos dar cuenta que es un programa que a trascendido y ha tenido una continuidad envidiable, se ha modificado, y sus enfoques han cambiado, sin embargo el objetivo ha permanecido intacto, erradicar la pobreza extrema.
Características de Oportunidades
Actualmente Oportunidades es un programa para la superación de la pobreza extrema, esto mediante apoyos en educación, salud, nutrición e ingresos. Para poder lograr dicho objetivo se requiere de la participación interinstitucional de la Secretaría de Educación Pública, la Secretaría de Salud, el Instituto Mexicano del Seguro Social, la Secretaría de Desarrollo Social, y los gobiernos estatales y municipales. Son pues estas relaciones interinstitucionales una característica indispensable para poder lograr las funciones de este programa.
De esta forma lo que hace oportunidades es generar incentivos para la salud, la nutrición y la educación, logrando que las propias comunidades sean las creadoras de su desarrollo y no se cree un paternalismo, y por lo tanto permitir que el gobierno haga todo; ya que a partir de que los beneficiarios del programa acuden a citas médicas, asisten a la escuela, y tienen cierta alimentación son acreedores a incentivos económicos, si sólo se otorgarán recursos económicos lo que se estaría haciendo es incentivar a que la población siga manteniendo su estatus quo; la inclusión y exclusión de las familias al programa se da a través de encuestas, en donde el criterio y la observación del encuestador es trascendental.
Este programa cuenta con Servicio Civil de Carrera, el cual otorga plazas por concurso, según las nuevas tendencias de la administración pública, también tiene un sitio y un sistema de transparencia y rendición de cuentas, al igual que con múltiples evaluaciones externas e internas, siendo este último el tema a tratar posteriormente. Con lo anterior nos damos cuenta del esfuerzo del gobierno federal y más concretamente de la Secretaría de Desarrollo Social por transitar y aprender de las nuevas tendencias y experiencias de las administraciones públicas mundiales.
Las evaluaciones externas en Oportunidades
Una de las características de Oportunidades son sus evaluaciones; desde 1999 este programa se ha evaluado cualitativa y cuantitativamente, interna y externamente; esto con el objetivo de identificar los efectos directos e indirectos atribuibles al programa, al igual que las áreas de mejora; según Meny y Thoenig evaluar una política pública es:
Apreciar los efectos atribuibles a una intervención gubernamental en un campo específico de la vida social y del entorno físico. La evaluación es, por lo tanto, un camino, un modo de razonamiento asumido por el analista[10].
Es decir, evaluar es medir los efectos de la acción gubernamental; pero también hay que tomar muy en cuenta que toda evaluación es un juicio hecho sobre un dato con referencia a un valor; en este proceso los valores son de gran influencia, ya que estos solo tienen una jerarquización personal, y no general.
En el caso de Oportunidades la última evaluación externa de la que fue objeto fue en 2007 por el Centro de Estudios Estratégicos del Tecnológico de Monterrey Campus Ciudad de México, coordinada por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL)[11].
El Tecnológico de Monterrey es una institución externa, independiente y autónoma, por otro lado la CONEVAL es un organismo establecido por la Ley General de Desarrollo Social, el cual es un organismo público descentralizado de la administración pública federal, a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social; el propósito de la CONEVAL es el de generar información objetiva sobre la pobreza en México y sobre el cumplimiento de metas y objetivos de la política social mexicana. Entre sus funciones se encuentran principalmente las de establecer criterios y lineamientos para las metodologías de evaluación, dar a conocer las evaluaciones de los diferentes programas de desarrollo social, y aprobar los indicadores de resultados. Todas sus decisiones las toma a través de un Comité[12], el cual encabeza el titular de la SEDESOL, también lo integran seis académicos, y un secretario ejecutivo.
Considerando lo antes descrito, hay que mencionar que la CONEVAL coordina todas las evaluaciones de Oportunidades, ya sean internas o externas, lo que pone en tela de juicio la objetividad y por lo tanto la confiabilidad de las evaluaciones hechas al programa, puesto que ello se presta a que las cifras se maquillen, cabe mencionar que no decimos que así sea, sin embargo si se presta a ello.
Algo de gran relevancia que menciona la última evaluación es, que el programa de Oportunidades, si es evaluado, sin embargo a excepciones, la mayoría de las observaciones hechas a el diseño e implementación del programa no se han convertido en acciones, es decir, no hay un FODA completo, ya que se sabe cuales son las fortalezas, las debilidades, más no se ha transitado en buscar las oportunidades para traducirlas en acciones; a pesar de ser esto último lo más importante, ya que de nada sirven los procedimientos anteriores si no se concluye en acciones que ayuden a incrementar la calidad del programa; otro dato significativo es que tras haber tenido una evaluación no se reformula el programa, esto viene a confirmar lo antes descrito[13].
Así Oportunidades se ha ubicado como uno de los programas más exitosos de la política social mexicana, muestra de ello es que como lo dice Robert Zoellick presidente del Banco de México más de 185 países han venido a México a aprender de este programa, llegando a aplicarse en más de 30 países, es innegable el avance que se ha venido dando en la política social mexicana a través de este programa, pero si bien es cierto que se ha dado un gran paso al transitar a la evaluación, también lo es que estas habrán de perfeccionarse y de trasparentar los métodos que se utilizan para poder emitir resultados cien por ciento confiables.
De igual forma se tendrá que transitar a la inclusión de la opinión de las personas que trabajan directamente con la población objetivo, al igual que se tendrán que hacer modificaciones y adaptaciones según la entidad federativa que se atienda; ya que a través de una entrevista realizada, nos pudimos percatar que los operadores del programa Oportunidades desconocen las evaluaciones externas que se llevan acabo, ya que no participan en ellas, no conocen sus resultados y mucho menos realizan acciones para fortalecer el programa, puesto que todo esto se maneja en la más alta jerarquía del organigrama, dejando por un lado a las piezas claves, es decir no tomando en cuenta a las personas que interactúan directamente con el ciudadano[14].
Conclusiones
Oportunidades es un programa que se ha contado desde su origen con un seguimiento de administración en administración, lo cual ha permitido que este se vaya enfocando y vaya cumpliendo sus objetivos, al igual que logre fijarse metas a largo plazo, y parte de esas metas tendrá que ser el de perfeccionar una de sus más importantes herramientas, la evaluación.
De gran importancia es que ya se cuente con evaluaciones externas en este programa, sin embargo estas deben de contar con requisitos específicos y rigurosos para así poder garantizar su confiabilidad y objetividad, por lo que creemos que en cuanto a evaluaciones externas estas se tendrán que deslindar de la CONEVAL, ya que esta como ya lo hemos mencionado es aparte de la administración pública federal y es coordinada por la SEDESOL, por lo que el grado de confiabilidad desciende considerablemente.
Por otro lado será necesario que se integren y se tomen en cuenta a los operadores de Oportunidades, ya que son ellos quienes mejor conocen el sentir de los beneficiados, y quienes pueden observar las fortalezas y debilidades del programa en el día a día, esto significa que las decisiones no e deben tomar solamente en un comité nacional, en donde oligarquicamente solamente se tomen en cuenta las opiniones de las más altas jerarquías, ya que esto genera que se de un distanciamiento con las sociedades; no hay que dejar pasar que las evaluaciones se deben de dar a conocer más intensamente, con un mayo énfasis en quienes son parte del programa.
De nada sirven las evaluaciones si no se toman en cuenta las recomendaciones, ya que es precisamente el objetivo de las mismas, es decir lo que se pretende es encontrar fortalezas y debilidades para que se tomen acciones que puedan convertir estas últimas en oportunidades que coadyuven a incrementar la calidad de Oportunidades, se debe de romper con ese esquema de evaluar solamente por evaluar, se debe de evaluar pero para poder finalizar el ciclo, es decir se deben de tomar en cuenta las recomendaciones para hacer de oportunidades un mejor programa.
De esta forma tenemos que Oportunidades ha tenido una transición incompleta, tendrá que esforzarse para poder que todas sus características realmente sean el deber ser, y no se distorsionen con la práctica, para toma ventaja de ellas, es decir la brecha aún es amplia, sin embargo no es imposible de cerrar, para ello e tendrá que gestionar y concienciar a todos sus integrantes, y seguir en la idea de perseguir el bien común, dejando aún más de lado los intereses personales, puesto que estos e asoman algunas veces.
Bibliografía
Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Ciudad de México (2007), Evaluación de consistencia y resultados 2007. Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. Resumen ejecutivo, México DF., CONEVAL.
Manual ciudadano (2007), México, SEDESOL.
Many, Ives y Thoeny Jean-Claude (1992), Las políticas públicas, España, Ariel ciencia política.
Moore, Mark (1993) Anatomía del problema de la heroína: un ejercicio de definición del problema, México D.F., Miguel Ángel Purrúa.
Pichardo Pagaza, Ignacio (2008) Introducción a la nueva administración pública de México, México D.F., Instituto Nacional de Administración Pública.
Fuentes electrónicas
Secretaría de Desarrollo Social y Sustentable (2008) Misión, Visión y Valores, consultado el día 03 de julio de 2008 en: http://laip.sinaloa.gob.mx/LAIP/Secretaria/SPD /organizacion/miviva/
SEDESOL (2008) ¿Quiénes somos?, consultado el lunes 02 de julio de 2008 en: http://www.sedesol.gob.mx/index/index.php?sec=10&len=1
Anexo I
Organigramas
· Organigrama del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.
· Organigrama de Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL).
Comité Directivo, miembros consejeros:
Act. Ernesto Cordero Arroyo : Secretario de Desarrollo Social, Presidente€.Investigadores Académicos
Dr. Agustín Escobar Latapí: Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social-Occidente, Consejero.
Dr. Fernando A. Cortés Cáceres: El Colegio de México, Consejero.
Dra. Ma. Graciela Freyermuth Enciso: Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social-Sureste, Consejero.
Dr. Juan Ángel Rivera Dommarco: Instituto Nacional de Salud Pública, Consejero.
Dr. Félix Acosta Díaz: El Colegio de la Frontera Norte, Consejero.
Dra. Graciela Ma. Teruel Belismelis: Universidad Iberoamericana, Consejero.ÓRGANO DE VIGILANCIA
Lic. Samuel Alcocer Flores: Comisario Público Propietario ante el CONEVAL.
Lic. Alejandro González Roldan: Comisario Público Suplente ante el CONEVAL.
NOTAS: Es importante señalar que no se anexan los organigramas de SEDESOL, y de su delegación en el estado de Sinaloa porque la información no esta disponible por el momento.
Anexo II
Entrevista
Datos:
Entrevistada: Lic. Katia Picos.
Cargo: Atención Ciudadana, Oportunidades.
Día de la entrevista: Jueves 5 de junio de 2008.
Lugar: Oficinas del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.
Cuestionario:
1. ¿Cuál es la frecuencia en las evaluaciones del programa de Oportunidades? Desconozco la frecuencia de ellas, sin embargo la última fue el año pasado.
2. ¿Existen evaluaciones que midan el impacto del programa solamente para el Estado de Sinaloa? Sí, existen dos, una cada dos meses, se llama “Seguimiento de Indicadores Operativos”, en donde evaluamos como se operó el programa y que se entregó, otra es el llamado “Punto Centinela”, que se lleva acabo cada seis meses, donde personal de Oportunidades va a las comunidades y realiza encuestas, para constatar como se ha aplicado el programa.
3. ¿Qué objetividad, o confiabilidad puede tener la última evaluación llevada acabo a Oportunidades por el Tecnológico de Monterrey campus Ciudad de México, si esta fue coordinada por el CONEVAL, si este último pertenece a la administración pública federal? Creo que si una institución pública y una institución privada tienen un mismo resultado respecto a los resultados de Oportunidades, entonces se puede tener confianza, y creo que es por ello que este programa ha trascendido de administración en administración.
4. Evaluar exige reformular. Nosotros no tenemos acceso a ello, supongo que después de cada evaluación el Comité Técnico Nacional se reúne, y deciden que hacer.
5. ¿Cuál es el seguimiento que se les da a las observaciones hechas por el organismo evaluador? Eso le corresponde al Comité Técnico Nacional, nosotros solo realizamos las acciones que el manual nos marca.
6. ¿Porqué se la evaluación a las familias es de cada 6 años? Es según la administración y el año en que la familia se incluyó al programa, hay familias que se evalúan cada 5 y 6 años y otras cada 8 y 9 años.
NOTAS: Notamos un gran desconocimiento de las evaluaciones del programa, ya que no había un conocimiento certero de lo que implica la evaluación externa, de igual forma pudimos notar un gran apego al manual y poca libertad para solucionar problemas, esto debido a que a la hora de que la Licenciada contestaba las preguntas recurría frecuentemente al manual, lo que evidenciaba aparte de su gran apego cierto desconocimiento.
[1] Véase Anexo II
[2] Moore, Mark (1993) Anatomía del problema de la heroína: un ejercicio de definición del problema, México D.F., Miguel Ángel Purrúa, P. 199
[3] SEDESOL (2008) ¿Quiénes somos?, consultado el lunes 02 de julio de 2008 en: http://www.sedesol.gob.mx/index/index.php?sec=10&len=1
[4] Manual ciudadano (2007), México, SEDESOL.
[5] Secretaría de Desarrollo Social y Sustentable (2008) Misión, Visión y Valores, consultado el día 03 de julio de 2008 en: http://laip.sinaloa.gob.mx/LAIP/Secretaria/SPD/organizacion/miviva/
[6] Ibidem
[7] Pichardo Pagaza, Ignacio (2008) Introducción a la nueva administración pública de México, México D.F., Instituto Nacional de Administración Pública, P. 62.
[8] Ibidem
[9] Véase Anexo I, para ver el organigrama.
[10] Many, Ives y Thoeny Jean-Claude (1992), Las políticas públicas, España, Ariel ciencia política, P. 195.
[11] Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Ciudad de México (2007), Evaluación de consistencia y resultados 2007. Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. Resumen ejecutivo, México DF., CONEVAL, P. 2.
[12] Véase Anexo I.
[13] Véase Anexo II, pregunta 4.
[14] Véase Anexo II.
